2019年2月28日，四川省召开第三次全国国土调查工作推进电视电话会议。邓甘摄

蒲江开展实地调查。(蒲江县规划和自然资源局供图)

国土，是自然之基、生态之源、生产之要、生存之本。48.6万平方公里的美丽四川，国土面积居全国第五，拥有除海洋外的所有地形地貌。在这片广袤的大地上，土地类型有多少种？生产利用情况如何？土地权属如何划分？这些问题与我们的生活息息相关。

2017年10月，国务院部署启动第三次全国土地调查；2018年9月，国务院决定调整为第三次全国国土调查（简称“三调”）。开展“三调”，目的是全面摸清全国国土资源家底、全面查清全国国土利用现状、全面掌握真实准确的全国国土基础数据，并健全自然资源调查、监测和统计制度，强化自然资源信息社会化服务，满足经济社会发展和自然资源管理工作需要。

目前，我省第三次全国国土调查工作，正按照国家统一要求，以2019年5月底前完成县级国土调查和数据库建设为时间节点，实施百日攻坚行动。并将以2019年12月31日为标准时点，开展统一数据更新。2020年全面完成各项任务。

面对庞大的自然资源家底，四川如何摸清？如何摸实？

A

从“土地”调查到“国土”调查

迈开自然资源统一管理步伐

按照《中华人民共和国土地管理法》和《土地调查条例》的相关要求，我国每十年开展一次土地方面的基础国情国力调查工作。

在“三调”之前，我国曾开展过两次全国土地调查。第一次是1984—1996年的土地详查；第二次是2007—2009年的土地调查。以两次详查、调查数据为底板，每年都根据实际变化进行了数据补充和更新。和前两次不同的是，此次调查进行了一次“更名”，将“土地”调查改为“国土”调查。

从“土地”到“国土”，虽然只是一字之差，却凸显出此次调查的新特点。“更名”背后，体现的是中央决策部署的新战略，落实的是机构改革后的新任务，推进的是客观真实性的新要求。根据国务院和地方人民政府机构改革方案，组建自然资源主管部门，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。相对于第三次全国土地调查，第三次全国国土调查工作分类发生了重大变化，进行了一系列归并调整，特别是适应建设生态文明的需要，将湿地作为一级地类，将园地调整为种植园用地，一级地类由12个增加为13个。“三调”更加鲜明强调数据的真实性，明确删除了“耕、园、林、草”的地类确定次序。针对多部门重合管理的需求，创新实施了图斑(在调查工作底图上，将地貌、土地利用类型等基本相同的土地单元分为一类，以其为基础调查单元，然后将单元勾绘到地形图上成为图斑)标注。

省自然资源厅相关负责人介绍，从“土地”到“国土”的转变，迈开了自然资源集中统一调查过渡的重要步伐，为统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责奠定坚实基础。

实际上，“三调”是自然资源统一管理的第一步，“打好地基，才能为开发利用创造条件。”

B

从“九龙治水”到“一套数据”

摸清家底为高质量发展打基础

“三调”是我国发展进入新阶段以后一次重要的基础国情国力调查，不仅仅涉及生态文明建设，而且关系我国第二个百年奋斗目标的一系列自然资源条件、国情国力的基础判断。“开展好第三次全国国土调查，对于深入贯彻落实省委十一届三次、四次全会决策部署，全面推动全省高质量发展和推动治蜀兴川再上新台阶，具有十分重要的意义。”省自然资源厅相关负责人说。

此次机构改革，明确自然资源管理部门统一编制国土空间规划，统一对所有自然生态空间进行用途管制。之前的各类空间规划的基础数据、坐标系统、规划期限、管控规则等不一致的问题将迎刃而解，空间管理事权的分割将更加明确，做到单一国土空间的无堆叠式空间管制，为一张蓝图绘到底提供坚实基础。编制国土空间规划的基础数据就依赖于“三调”。

从生态资源保护的角度来说，“三调”形成的土地、水、林地、草地、湿地等资源家底情况，将为山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理等提供依据。只有全面查清全省林地、草地、湿地等生态用地状况，我们才能优化生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条界线，有效实施国土空间用途的管制，高效开展绿化全川行动，促进长江上游生态系统功能不断提升。

从经济高质量发展角度来看，通过摸清各类用地状况，将为科学编制全省国土空间规划、更好地优化国土开发的格局提供依据，通过合理确定供地的总量、区位和结构，持续促进产业转型和优化升级，深入推进供给侧结构性改革。

在自然资源管理改革大背景下布局的“三调”工作，工作内容十分丰富。“过去，土地利用现状主要由国土部门调查、森林和湿地资源由林业部门调查、草地资源由农业部门调查、水资源由水利部门调查……各个部门之间数据和调查标准有所出入，导致数据重叠，行政资源浪费。”省自然资源厅相关负责人表示，此次调查在第二次全国土地调查的基础上，参考林业、农业、水利等部门的原始调查数据，打破“九龙治水”的调查模式，形成一张底板、一套数据。

贯彻落实国家统一部署和要求，省、市（州）、县（市、区）均成立了由政府主要领导或者分管领导任组长，分管副秘书长和自然资源部门主要负责人任副组长，各相关部门分管领导为成员的第三次全国国土调查领导小组，并组建了领导小组办公室，以及相应工作组特别是技术指导组，推进相关问题坚决按照“三调”技术规程进行处理。

C

从传统手段到“互联网+”

技术顶层设计实现数据溯源管理

在国家相关工作要求基础上，我省结合实际，组织力量狠抓技术顶层设计，编制实施方案和技术规范，明确了目标任务、工作内容、省市县任务分工、组织实施、技术方法等，并报自然资源部备案。统一制作全省交通水利网、调查界线、控制面积等基础控制性关键数据资料。搭建省级“互联网”+举证平台，制定全省成果质量控制内外业核查管理办法等。

为了让统计数据更加精准，2018年6月至8月，省“三调办”共举办9期培训班，累计培训5500余人，社会从业人员专业技术培训4400余人。为了检验、强化培训效果，培训还特别安排了考试环节，最终3800人通过了测试。

在“三调”工作大规模铺开之前，我省采用试点的方式先行先试。除大英县土地调查新技术国家级试点外，我省还确定了成都市锦江区、攀枝花市仁和区、泸州市龙马潭区和宜宾市长宁县4个省级先行示范区、县，有序开展“三调”工作。“这些试点示范区、县调查工作的开展，起到较好的引领示范效应，为全省‘三调’工作全面铺开奠定了基础。”省自然资源厅相关负责人说。

调查底图是“三调”的基础数据，关系调查的整体准确性。为此，我省组织专人定期与全国“三调办”、省测绘地理信息局对接，跟踪落实调查底图生产并及时领取下发各地。目前，已获取全省各县的成果，覆盖近48.6万平方公里，包括365.3万个图斑，面积近5381.5万亩。省自然资源厅还对接了民政、生态环保、住房城乡建设、交通运输、水利、农业农村、林草、测绘、铁路等相关单位，做好调查基础资料收集工作。

“互联网”+举证平台，是“三调”工作的“秘密武器”。“三调”采用以“互联网”+举证平台为核心、辅助高分辨率遥感影像判读的成果质量保障体系，国家、省相关部门通过实地举证照片进行内业核查，可靠性高。同时外业调查人员在现场拍照时，将角度、坐标等信息与实地照片一一对应，确保了调查数据的真实性和准确性。

成都青白江探索“三调”

把调查做细把数据做实

1月中旬，成都市青白江区人和镇龙王村。清晨的雾气还未散去，调查员闫全林已经开始了一天的工作。闫全林所在的四川省川核测绘地理信息有限公司负责青白江区第三次全国国土调查工作，走村入户核查土地利用情况，是他们工作的常态。

这是我省第三次全国国土调查工作的一个缩影。调查工作怎么做？调查究竟有什么用？从这个小村庄的实践可见一斑。

怎么做？“三调办”一杆到底，核查不漏一处

底图是调查的基础，由国家统一下发，是在最新正射影像上，依据影像特征，逐图斑逐地块判读土地利用类型，提取土地利用图斑，参照2016年度土地变更调查数据库成果而制作的。为了让细节更清晰，青白江投入500多万元，对全区按照1：2000的大比例尺进行航拍，“小到一棵树、一张石头桌子，都能在图上反映出来。”

按照“三调”的要求，需要准确查清全国城乡每一块土地的利用类型、面积、权属和分布情况，建立土地调查数据库。“我们要做的就是走遍每一户，如实反映出土地利用现状。”闫全林说。

在实地调查中，调查员会随身携带平板电脑，里面装着电子版的底图，具有定位功能，可以为调查员导航，如果遇到不一致图斑，还可直接勾画。“上一轮调查的时候，因为底图不够清晰，有些房子在图上没有看到，被忽略了，给农户造成了很大不便。”青白江区“三调办”副主任刘光海说，该区层层成立“三调”领导小组，将村组干部纳入乡镇“三调”小组联络人名单，跟随调查员一起入户走访，确保无遗漏。

值得一提的是，在开展“三调”的同时，青白江区进一步调查核实集体土地所有权、集体建设用地使用权（含宅基地使用权）、承包经营权、农用地使用权、林权，要求集体土地权属调查到村民小组，为全域自然资源“依规划、按时序、分用途”管理，夯实矢量图形基础。

怎么看？深入宣传人人知，查清底数才能盘活资源

“他们经常来搞调查，我们都晓得也都欢迎。”在龙王村，“三调”不只是张贴在村委会办公室的宣传文件，而是每户老百姓实实在在关心的大事。有了群众的配合，青白江“三调”工作跑出“加速度”。

从“三调”工作一开始，镇上就召集村干部开会，将“三调”工作内涵及时传递到基层，把“三调”对乡村发展的意义讲透。龙王村也多次召开社员大会，给大家普及“三调”知识。龙王村地处深丘，生活条件较差，“夏天遇到天旱，只有开车拉水上来。”村主任肖鹏说，摸底调查显示，90%以上的村民都愿意搬到山下居住。

1月16日，有关人士在该村走访发现，对于“三调”的意义，每个村民都能说上几句。在肖鹏看来，调查清楚底数，将为下一步实施增减挂钩项目打好基础。而对于村民刘维成来说，意义在于“调查清楚家里的房子有多宽，以后搬到小区，算补偿的时候，就清楚了。”

通过增减挂钩项目，村民搬到集中居住区，改变了生产生活条件，村里的发展空间也将得到拓展。“我们打算引入社会资本，打造一个乡村旅游项目。”肖鹏说，通过调查，把村里的存量搞清楚，才能顺利规划项目，为乡村振兴打好基础。“老百姓对此都非常支持。”

“三调”小贴士

日前，国务院第三次全国国土调查领导小组办公室印发了《第三次全国国土调查技术问答》，梳理了70条具体操作问题，专治调查中遇到的“疑难杂症”。这里挑选部分问题进行摘登，为“三调”工作提供参考。

1、土地整治项目区的新增耕地，在调查中是否根据土地整治立项文件确定耕地图斑范围?

答：现状为耕地的地块，无论是土地整治、农民自主开发或是复垦项目立项与否，都应按照实地耕地范围调查，不得按整治范围确定图斑边界。

2、实地为水浇地，原来按水田管理的图斑，如何调查?

答：对于水旱轮作的按水田调查，对于长期按水浇地使用的按水浇地调查。调查为水浇地的，必须实地举证。

3、确权登记的土地用途与实际用途不一致的图斑，如何调查?

答：按照实际现状调查，不得直接按土地审批用途或规划用途调查。

4、部分地区存在大量100至200平方米农村建房，是否允许部分县区建设用地最小上图面积为100平方米?

答：各省(自治区、直辖市)可以提高本省(自治区、直辖市)的建设用地调查精度，降低最小上图面积指标，但要保证全省(自治区、直辖市)精度统一。

5、长期撂荒的耕地上，长满了灌木，耕地的田埂仍清晰可见，如何调查?

答：按现状调查为林地。如清理后即可恢复耕种的，标注“清理后即可恢复耕种”属性。

6、村民在承包证书中登记为耕地的土地上种果树，如何调查?

答：按现状调查，应调查为种植园用地，不得按承包书登记用途调查。

7、在村庄范围内，实地为养殖用途，是否按设施农用地调查?

答：村庄内集中养殖畜禽的，按设施农用地调查，在集中连片村庄范围内的，可标注203属性。

8、工厂内部的绿化用地，如何调查?答：已建成的工厂内部绿化林地、草地等按工业用地调查。

9、国家依据影像判读的图斑中，存在多种地类(如耕地图斑中，存在坑塘、荒草、林地、零星建设等)，实地情况复杂，如何调查?

答：国家提供的图斑地类判读信息和范围供参考。应按照实地现状，达到最小上图面积的应划分图斑，分别确定地类；未达到最小上图面积的，归并到相邻地类。与国家依据影像判读地类不一致的须按要求实地分别拍照举证。

10、田坎、田间道路、沟渠等是否可以按单线线状地物表示?

答：不可以。达到上图标准的道路、沟渠、河流等线状地物，应根据外业调查结果和影像特征重新矢量化，以图斑表示。（米方 谭炜）